恒口示范区作为陕西省镇级小城市综合改革试验区和安康市统筹城乡发展示范区，承担着为区域高质量发展探索路径的重要使命。面对镇级人大服务县级区域发展的特殊定位，恒口示范区深入践行习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻把握“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”的重要论述，通过体制机制创新、履职平台建设和数字化赋能，系统破解基层人大工作难题，为推进基层治理现代化提供了具有借鉴意义的“恒口样板”。

一、改革背景与动因

恒口示范区人大工作面临特殊的体制机制环境和发展需求，推动改革创新的动因主要体现在以下三个方面：

一是体制机制与现实需求不匹配问题突出。恒口示范区实行“三位一体”特殊管理体制，即示范区、试验区、恒口镇三块牌子一套人马，需要服务约22.6万人口，相当于中等县区规模。然而，镇级人大的法定职能和资源配置与这一规模极不匹配，形成了“小马拉大车”的困境。具体表现在以下三个方面：权责不对等现象严重。镇级人大缺乏县级人大的行政执法权限，但在实际工作中却要承担相当于县级人大的服务管理职能。这种“责任如西瓜、权限如芝麻”的状况，使人大在基层治理中常常陷入有心无力的尴尬境地。特别是在监督政府工作、推动重大事项决策等方面，往往受制于权限不足而难以有效开展。资源统筹困难重重。由于体制机制限制，代表履职平台建设分散，活动经费和人员配备严重不足。调研显示，改革前人大代表年均活动经费仅为人均500元，远低于实际需求。同时，专职人大工作人员严重不足，难以有效组织和服务186名各级人大代表开展履职活动。管理效能明显不足。传统的镇级人大工作机制难以有效覆盖全域96个村（社区），代表活动组织松散，缺乏系统性和连续性。人大代表与选民之间的联系不够紧密，民意诉求渠道不够畅通，代表作用发挥不充分的问题较为突出。这些问题严重制约了人大职能的有效发挥，难以适应示范区高质量发展的需要。

二是基层民主实践亟待深化完善。调研发现，传统履职方式存在明显的“四不够”问题：阵地建设不够规范。恒口示范区独特的“对上‘市直管’、对下‘直管村’”的特殊管理体制机制导致了权责配置的非常规性，使得镇级人大在构建履职平台时，缺乏与之完全匹配的、稳定的制度支撑和资源通道，在标准化建设中面临统筹协调难题，活动开展也因多头管理而难以形成统一规范，制约了工作整体效能的提升。工作机制不够健全。对代表履职缺乏科学的量化评价标准和有效的过程管理，更没有形成完整的履职闭环。代表提出的意见建议办理流程不够规范，跟踪督办机制不完善，导致不少好的建议得不到有效落实。工作聚焦不够精准。监督议题的选择往往与区域产业升级、民生痛点问题结合不够紧密。有的监督活动流于形式，没有真正触及改革发展的深层次问题。代表履职与示范区中心工作存在“两张皮”现象，未能形成有效合力。特色品牌不够鲜明。工作模式与其他地区趋同，缺乏创新性和辨识度，这与“试验区、示范区”的改革使命极不匹配。人大代表工作的亮点不突出，示范引领作用未能充分发挥。这些问题在一定程度上影响了人大工作的质效和代表的履职积极性。

三是数字化治理与高质量发展双重驱动。随着恒口示范区毛绒玩具、现代物流、田园康旅等“3+N”产业链条的快速发展，以及全区数字经济规模不断扩大（2024年核心产业营收达1.3亿元），传统的代表履职方式已经难以适应新时代的要求。人大代表和人民群众对通过数字化手段提升履职效率提出了更高要求。此外，恒口示范区被赋予“三区六化”战略目标（生态立区、工业强区、文化兴区；推进经济、社会、生态、文化、人文、党的建设现代化），这一战略定位对人大的监督和支持职能提出了新要求。人大工作必须与时俱进，通过创新履职方式，更好地服务示范区高质量发展大局。

二、主要做法与成效

（一）构建三级体系，筑牢履职根基，解决“代表在哪履职”问题。科学布局，实现全域覆盖。恒口示范区创新构建了“1个中心联络站+9大片区联络站+96个村（社区）联络点”三级履职网络体系，并明确各层级功能定位：中心联络站将人大主席团、代表中心联络站、代表议事厅三个功能进行资源整合，主要承担统筹协调、议事培训、视察调研等核心功能，发挥统筹协调“指挥部”作用；片区联络站突出特色履职，根据辖区产业布局和地域特点，设立12个村代表联络站和3个特色代表联络站，比如，在毛绒玩具产业集聚区设立产业特色联络站，在现代农业园区设立农业代表联络站，打造特色履职“主阵地”；村社联络点延伸服务触角，依托现有的96个村（社区）党群服务中心，设立代表联络点，实现“一站多用”。通过明确各级站点职能分工，形成纵向贯通、横向联动的工作格局。规范建设，提升服务效能。通过“微改造、精提升”优化场地整合，统一配备设施、完善规范标识、健全制度流程。制定《关于优化人大代表联系服务“三级体系”及设立特色代表联络站的通知》《关于进一步加强和规范代表联络站工作的通知》等制度文件，建立常态信息公开机制。严格落实“门常开、人常在、事常办”要求，确保各级站点规范有序运行。资源整合，增强运行实效。充分整合现有资源，将代表履职与基层治理、产业发展深度融合。中心联络站组织代表开展理论学习、视察调研、接待选民、意见建议收集、代表议事等活动；片区联络站围绕各村（社区）的重点工作、热点问题和民生实事等开展视察调研；村社联络点定期坐班接待选民和开展活动。通过资源整合，实现阵地共建、资源共享、活动共联。凸显履职，彰显平台价值。三级平台全面建成投用以来，累计开展政策宣讲、民情恳谈等活动24场次，收集意见建议30余条，解决群众急难愁盼问题18件，已成为收集“链上企情、田间农情、市场商情、基层民情”的核心枢纽，代表进站履职实现常态化，群众对人大工作的知晓率和信任度显著提升，有效打通了服务群众“最后一公里”。

（二）创新双轨模式，提升履职效能，解决“代表如何履职”问题。线下履职清单化管理。推行“代表进站履职清单制”，量化要求代表每月进站接待选民不少于1次、人均年联系选民不少于50人次、参与视察调研执法不少于6次。代表在走访选民和接待群众时填写《人大代表接待群众登记表》，确保群众诉求“当面说、当场记、及时办”。建立履职档案，详细记录代表参与学习培训、视察调研、接待选民、提出建议等情况，作为代表履职评价的重要依据。线上智慧赋能便捷化。开发“恒口智慧人大”小程序，实现选民“扫码找代表、云端提建议”，代表“掌上收诉求、线上促办理”的便捷通道功能，推动建议办理“节点化跟踪、责任化督查、可视化反馈”的闭环管理。双轨融合成效显著。“线上+线下”双轨履职模式有效破解时空限制，代表履职效率较以往提高40%，群众满意度达95%以上。通过实体家站和智慧平台深度融合，实现服务群众“零距离”、履职监督“全天候”的有机统一。

（三）聚焦三大主攻，彰显人大担当，解决“代表履职什么”问题。产业强链提质，助推经济发展。创新打造工商业、农业产业、毛绒玩具产业三个特色代表联络站，推动熟悉产业政策、精通行业业务的代表“归口履职”，形成“专业代表对接专业领域、解决专业问题”的高效通道。截至目前，产业链代表开展专题调研12次，精准破解用工短缺、物流阻滞等痛点难点23个，助力毛绒玩具产业产值逆势增长15%，有力支撑了“工业强区”战略实施。民生实事落地，增进群众福祉。强化人大刚性监督，紧盯集镇道路改造、义务教育均衡发展等急难愁盼，深化民生实事票决制，实行“支持—监督—反馈—整改—评议”全流程闭环管理，着力守护“高品质生活”。通过实体家站和智慧平台深度融合，收集、转办民生诉求46件，成功推动解决小区物业纠纷12起、农村饮水安全问题8个，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。基层治理增效，促进社会和谐。充分发挥代表植根基层、联系广泛的优势，参与“党建引领·三治结合”实践。代表积极参与信访矛盾调解，截至目前已参与信访矛盾评议30余次，助力化解信访难案12件。代表们还积极参与村规民约制定、移风易俗推广等工作，推动基层民主建设、法治建设、平安建设、文明建设协同发展。在代表们的积极参与下，基层治理效能显著提升，矛盾纠纷及时化解，乡风文明持续改善，切实将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

三、实践启示与思考

一是必须坚持人民至上，站稳履职根基。人大工作的生命线在于密切联系人民群众。恒口示范区始终践行以人民为中心的发展思想，将实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为工作的出发点和落脚点。通过三级履职体系直接收集“田间农情、基层民情”，借助双轨模式确保民意“云直达”、诉求“及时办”，真正做到民有所呼、我有所应，将全过程人民民主的理念贯穿于履职尽责的全过程。

二是必须坚持系统观念，夯实履职基础。基层人大工作要取得实效，必须建立系统化的工作体系和规范化的运行机制。恒口通过构建三级履职体系，实现了代表履职平台的标准化建设、规范化运行和实效化提升，为代表充分发挥作用奠定了坚实基础。这种系统化的工作思路，有效破解了镇级人大在特殊管理体制下面临的困境，实现了人大工作与区域发展的良性互动。

三是必须坚持数字赋能，创新履职方式。在数字化时代，人大工作必须与时俱进。恒口创新双轨履职模式，将传统履职的“深度”与数字履职的“速度”有机结合，既保留了“面对面”的情感温度，又发挥了“屏对屏”的效率优势，极大地拓展了代表履职的广度和深度。这种创新不仅提升了履职效率，也增强了人大工作的时代性和适应性。

四是必须坚持服务大局，彰显履职价值。人大工作只有紧紧围绕党委、政府中心工作和人民群众急难愁盼，才能找准定位、体现价值。恒口聚焦三大主攻方向，推动代表履职与高质量发展、民生改善、基层治理深度融合，实现了人大工作与区域发展同频共振、同向发力。这种围绕中心、服务大局的工作导向，使人大工作更具针对性和实效性。

五是必须坚持品牌引领，提升履职影响。基层人大工作要突破“千篇一律”的困境，必须打造具有地方特色的工作品牌。恒口打造了“代表联链助企”“民情直通车”等特色品牌，显著提升了人大工作的辨识度和影响力。这种品牌化的工作思路，为基层人大工作创新发展提供了有益借鉴。

四、未来展望与建议

基于恒口示范区特殊体制与改革实践，围绕持续深化全过程人民民主基层实践，我们对新时代基层人大工作提出以下展望和建议：

一是深化特殊管理体制下的工作机制创新。针对“三位一体”管理体制特点，建议制定《恒口示范区人大行权履职工作规范》，明确在直管体制下开展监督、重大事项讨论决定的程序与机制。探索建立“履职责任清单+负面清单”管理模式，厘清履职边界，为代表在服务县级规模人口中精准履职提供制度保障。

二是推进三级履职体系的效能化升级。在现有三级网络全覆盖基础上，推动站点功能从“有”向“优”提升。建议在中心联络站设立专业代表工作室，在片区联络站建立产业代表小组，在村社联络点推行代表轮值制，形成“站室联动、组点结合”的新格局，实现履职资源在三级体系内的优化配置和高效流转。

三是构建数字赋能的精准履职新模式。依托建成的智慧人大平台，开发具有恒口特色的“民情指数”分析系统，对收集的链上企情、田间农情进行大数据分析，实现监督议题的智能筛选和民生热点的精准把握。建立代表履职“数字画像”，为履职评价和代表连任提供数据支撑。

四是创新服务区域发展的特色履职路径。立足恒口“3+N”产业发展需求，组建专业代表智库，围绕毛绒玩具文创IP保护、现代农业技术推广等特色产业开展深度调研。探索建立“代表观察员”制度，邀请代表列席示范区重大项目评审会，推动代表履职从一般性监督向专业性、建设性监督转变。

五是建立代表能力持续提升的长效机制。实施“代表履职能力提升计划”，围绕恒口改革发展重点领域开设专题培训。优化代表结构，在换届时适当增加熟悉区域产业发展、城乡规划、基层治理的专业人才比例，打造与示范区发展需求相匹配的代表队伍。

恒口示范区的实践探索表明，新时代基层人大工作必须坚持守正创新，勇于突破体制机制障碍。通过系统化重构履职体系、数字化赋能履职方式、精准化聚焦履职重点，镇级人大完全能够在推进基层治理现代化中发挥重要作用。未来，恒口示范区将继续深化全过程人民民主的基层实践，推动实践成果向制度成果转化，为全过程人民民主的基层实践注入持久活力。